突破点将是人口信息共享。国务院已经确定，加强信息化建设，实现人口、土地等基础数据跨部门共享。目前，人口数据基础信息由公安部门掌握，国土资源系统则掌握与土地有关的基础信息。

公安、国土两大系统共享人口信息的目的在于建立“城镇落户人口增加”与“城镇建设用地增加”挂钩的制度。这项制度已经被作为实现新增1亿城镇人口目标、推进城镇化的机制保障。这项被简称为“人地挂钩”的政策，将在2018年全面建立。

“部里面已经在做前期的规划讨论，看如何能最高效率地建立与公安部门和系统的人口信息共享。”10月19日，一位不愿具名的地方国土资源职能部门内部人士告诉《中国经营报》记者，国土系统已经开始筹划与公安系统共享人口变动基础信息。

这并不是国土资源系统的“一厢情愿”。三个独立消息源证实，国务院已经确认建立国土资源和公安系统之间的人口基础信息共享机制，并将其作为加强政务信息化的一项重要工作。目前，写有相关内容的文件，已经在国土资源和公安系统内部下发。

将在国土资源和公安系统之间共享的人口基础信息包括几方面：一是城镇户籍人口变化数量基础信息。国土部门将通过这一信息共享机制的设立，清楚掌握单位时间内城镇户籍人口的变化情况；二是城镇户籍人口变化的区域、结构情况。

国土资源系统将通过这一信息共享机制，清楚了解城镇户籍人口在行政单位范围内不同区域的分布和变化情况。

“户籍人口变动数据的信息，一直由公安系统掌握，原来没有固定化的通报、共享机制，我们做很多工作还是要通过公开信息查询相关方面的数据。”前述地方国土资源职能部门的内部人士，向本报记者表示。

记者了解到，在这项信息共享机制中，国土资源系统居于牵头和主导地位，公安、发展改革、住房和城乡建设等有关部委须根据国土资源系统的协调，安排相关工作。国土资源部门会同发展改革部门负责提出吸纳农业转移人口落户城镇的基础设施、公共服务设施、配套产业建设用地需求。

按照经国务院确认的工作安排，公安部门负责核实汇总下一级人民政府报送的上一年度进城落户人口数据，提供给国土资源、发展改革、住房城乡建设部门，并报送本级人民政府。

这并不是一项简单的部门系统之间的人地信息共享。在公安部门与国土资源部门共享人口基础信息的背后，是中央层面已经开始推进“人地挂钩”的新型土地管理政策与手段，如果国土资源部门不能实时掌握人口基础信息变动情况，人地挂钩将无从谈起。

所谓“人地挂钩”是指，城镇转移落户人口增加与新增建设用地指标挂钩。转移落户的户籍人口增加，新增建设用地指标即可以本着适当、适度的原则调增；如果转移落户的户籍人口减少，新增建设用地指标亦可以向下调整。

目前，中国实行“最严格的耕地保护制度”，这一制度是通过新增建设用地指标的逐级分解与审批实现的。简单而言，即国土资源部根据到2020年耕地保有面积不少于18亿亩的红线“倒算”，制定每年耕地减少（新增建设用地）的总量，然后逐级分解到地方执行。

土地资源是地方政府发展经济的最重要生产资料，地方政府通常是千方百计地在合规范围内，争取更多的新增建设用地指标。将城镇落户人口数量与新增建设用地指标的审批挂钩，对地方政府转移落户城镇居民的鼓励意味非常明显。

记者了解到，在国务院已经确认的人地挂钩规则中，现状人均城镇建设用地不超过100平方米的城镇，按照人均100平方米标准安排；在100~150平方米之间的城镇，按照人均80平方米标准安排；超过150平方米的城镇，按照人均50平方米标准安排。

在此基础上，在各级土地利用总体规划、城乡规划编制和修订时，充分考虑区域经济社会发展水平、土地利用现状、节约集约用地要求和人口规模等因素，特别是进城落户人口数量和流向，科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模。

原有用地规模确实无法满足进城落户人口用地需求的，可依法对土地利用总体规划进行适当调整。

同时，根据本地实际，可对进城落户人口新增城镇建设用地标准进行适当调整，幅度控制在10%以内。不过，上述标准不包含大型和特大型城市在内，超大和特大城市的中心城区原则上不因吸纳农业转移人口安排新增建设用地。

“国务院给的精神是，要在2018年全面建立‘人地挂钩’的制度，到2020年是要全面运转起来。”前述地方国土资源系统职能部门内部人士向本报记者表示，这两个目前已经在国土资源部、公安部、国家发改委等部门之间达成共识，并已经经过了国务院的确认。

按照已经基本确立的人地挂钩政策执行框架，依据土地利用总体规划和上一年度进城落户人口数量，合理安排各类城镇新增建设用地年度计划，保障进城落户人口用地需求。

国家在下达土地利用年度计划时，充分考虑各省（区、市）上一年度进城落户人口规模，合理分解新增建设用地计划指标。

同时，省（区、市）根据所辖各市县上一年度进城落户人口规模，专项安排进城落户人口相应的新增建设用地计划指标；县（市、区）在组织城镇建设时，优先安排吸纳进城落户人口镇的用地。

“国土资源部也要防止一个问题，就是地方通过虚增、虚报、强制农民转市民等方式，获得增量建设用地的指标。”一位接近国土资源部的权威人士称，而这也恰恰是国务院要求公安部、国土资源部共享人口基础信息的目的所在。

公安部、国土资源部在本系统内下发的文件显示，对进城落户人口和城乡建设用地变化情况实行动态监测。对于政策实施过程中出现的失职渎职、弄虚作假等行为，要按照有关规定予以严肃处理。

（李乐 中国经营报记者）