“经济面临下行压力。”国家统计局、国家发改委的发布会上都传递出同一个声音。基础设施建设再度成为政策工具箱中重要的工具。国家发改委固定资产投资司副司长罗国三表示，今后将推出一批新的重大工程包。但一季度，固定资产投资同比名义增长13.5%，增速已连续8个月回落。如何解决重大工程的投资问题成为眼下的关键。

这一背景下，对于PPP（公私合作模式）的认识，财政部和发改委两个主推部门达成高度的一致。

5月5日，由发改委会同有关部门起草的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》）公布，办法从保护社会资本合法权益、创新融资服务、强化政府投资支持等方面鼓励民间资本参与基础设施投资。

这和此前财政部出台的《财政承受能力论证指引》相呼应，都为民营资本进入特许经营提供政策保障。

“一直以来，发改委和财政部都力推PPP，虽各有侧重，但目的都是完善制度本身的建设，此次发改委出台的管理办法，更大程度从政策层面解决了民营企业的特许经营，说明当前更重要的问题在于如何调动民营企业参与PPP。”北京大岳咨询有限公司总经理金永祥说。

发改委法规司司长李亢表示，无论是国内还是国外的企业，在基础设施、公用事业建设方面建设的招投标都一视同仁，任何单位或个人不得干涉特许经营者合法的经营活动，特许经营者有获得补偿权和优先续约权。

不仅如此，李亢还表示，进入特许经营的企业，也不新增任何针对市场主体的行政审批程序或者审批环节，并且行政区划调整、负责人变更都不能作为特许经营协议补充修改、调整或者废除的理由和依据。

“这些政策都为民间资本提供了保障，不仅仅是准入制度的统一化，还有了资金和行业的准入门槛。”金永祥表示。

按照国务院要求，2014年下半年开始，发改委积极地推广PPP模式，并在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》文件中，用单独部分对建立健全PPP模式推进机制提出了明确的要求。该文件首次以国务院文件的名义，对推行PPP模式进行系统性阐释。

财政部似乎更早一步，自2014年5月财政部PPP工作领导小组成立以来，财政部一直不断地颁布为PPP“立规矩”的政策。

一个有着“小国务院”称号，一个掌管着政府“钱袋子”，两个实权部门在PPP领域前赴后继的出台文件，足见PPP发展已经进入了非常重要阶段。

不过，由于各自职能不同，PPP从业者仍然遇到了一些难题。

山东某地方财税系统人士表示，上述部委的各自发力也构成了直接的法规冲突，对于地方政府来说，在PPP项目申报时候也遇到了一些难题。

该人士举例说，此前该地在申请地铁项目，但是由于发改委和财政部各自对PPP的界定标准不同，如果申请成为财政部认可的PPP项目，得遵从财政部的规定适用于政府采购法，但同时，它又不能回避和违背发改委的现行法规，即按照特许经营管理条例（或办法）进行招标。

这种冲突在多数研究人员看来，在PPP法规没有完善之前，似乎不可避免。“过去发改委主导的特许经营项目中，其管理职能主要体现于划定边界条件，进行项目审批，立项后进行招投标。但是现在财政部也在力推PPP，更注重行业体制建设，两者的划分标准不同，但是从整体上说，只要政府不揽权，给民营资本足够的空间，PPP市场空间会很大。”一位PPP研究人员这样评价。

（杜丽娟）